中国老人养老规划急需提速

共克“福利恐惧症”

针对各级政府和各部门对养老服务干预力度不够，缺乏一套完整的制度和服务体系，民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀向《财经》记者表示，这是“福利恐惧症”在作怪。

长期以来，人们习惯于按级别和行政体系来分配资源。社会发展到现在这个阶段，再按级别人们就不答应了，社会资源大分配应按社会需求进行。“人均GDP到3000美元后，社会资源分配必须有大的转型。这不是简单的收入分配，是整个社会资源分配结构大调整。”

中国养老服务体系缺乏统一系统的具体规范，规划上太原则，缺乏操作性。行政指导机制中出现了一定的体制失衡状态，由此导致行政职责空泛化。

政府的文件不少，但口号多，难落实;而程序性规定、测算、公开讨论等却缺失。养老每个地方年年都在办，全国处于打补丁状态，但整体制度建设节奏和布局还是滞后的。”

发达国家还没有的《老年人权益保障法》，中国早已颁布。但各国几十年前已颁布的《老年福利法》，中国却还没有设想。

中国的主要矛盾是养老服务体系严重滞后于经济发展水平，中国已具备建立与中等发展水平相适应的养老服务体系的基础，但多项政策仍存在较大差距，使养老服务体系建设面临着突出矛盾。

中国过去的养老是在“救济”层面，现在到了由救济转向“保障和福利”的时候了。转向的一个标志是目前尚在研讨中的基本养老服务体系建设战略规划。强调以“新的视角”制定养老服务体系建设规划，按照新的经济和社会条件来构建各项体制与政策。

与任何有效的创新都要立足于现实基础一样，“构建新的养老服务体系，一定要尊重当前已经形成的养老服务格局，在现实的条件中通过矛盾分析以及与国际经验比较，特别是数量计算来确定新的规划。”该官员表示。

从多渠道获悉，在日益严峻紧迫的养老困局和碎片化保障体系的双重压力下，民政部、人力资源和社会保障部、发改委等部门正在研究制定相对统一协调的养老政策规划，一个带有中国特色的养老服务体系呼之欲出。

目前处于征求意见阶段的“十二五”基本养老服务体系建设规划强调：中央制定全国总体规划，确定建设目标和主要任务，制定优惠政策，支持重点领域建设;地方根据规划要求，承担主要建设任务，落实优惠政策，推动形成基层网络，保障其可持续发展。

国家发改委着手做的是养老基础设施投入。2009年启动的基本养老服务体系建设工程，在2010年将由五个试点省市铺向全国。

补欠债，修制度

《中国养老制度改革的长征》一书指出，迅速老化和迅速发展的中国需要一个覆盖面广泛的退休制度，提供充分并且价格合适的福利。

相关的“十二五”规划研究报告发现，中国应对人口老龄化缺乏有效的制度安排，在养老医疗保险覆盖面窄，尤其是农村养老保障制度建设滞后于农村养老的现实要求。基本养老保险和医疗保险也缺乏可持续性。

王振耀介绍说，中国是在没有建立起普及型养老体系的条件下进入老龄化的，全国只有部分城市人口和少量农村人口加入了养老保险。

此外，青壮年农民外出打工还导致不少村庄内聚力下降甚至解体，进而恶化了老年人的保障状况。

值得玩味的现象是，本来城市计划生育政策执行较为严格，城市的老龄化问题应更为突出。但受青壮年农民外出打工影响，中国出现了城乡同步老龄化，农村的老龄化程度实际上要高于城市的现象。有数据显示，全国农村老年人口已超过1亿，老龄化率达到15%，高于全国平均水平。

中央层面已经意识到，社会保险统筹层次低对社会保障功能发挥的影响。全国人大常委会委员、财经委副主任委员乌日图2009年牵头研究提高社会保险统筹层次。他对《财经》记者说，“我们最终的目标是实现全国统筹，对基本养老金的基础部分实现全国统筹，现在只是实现快慢的问题。”

不过，提高统筹层次需要一系列配套措施的推进。乌日图带领的课题组认为，当前中国社会保障制度呈现严重碎片化，在社会保障制度模式本身还需要明确的背景下，提高统筹层次不可避免地要与制度模式本身的改革结合起来。

建立保护底线

相关部委努力的方向，是提供一个覆盖所有老人的保护底线。

人力资源和社会保障部养老司提供的解决方案是，首先要把城镇养老保险全覆盖，这个扩大公共养老金制度覆盖的努力包括三个人群。

要把城镇过去因生产经营能力差而未缴费的困难集体企业中未参保的企业员工纳入制度安排，“在制度上我们虽然已经覆盖了集体企业，但这部分人员到了退休年龄而没有保障，我们今年的一个重任就是拿出方案，解决这大约500万左右人员的保障问题。”

接下来是城市里的无收入老年人，要解决60岁以上没有工作过、现在也没有任何收入的老年人的养老保障问题，也是下一步的工作重点。还有一种人，其基本养老保险缴费不满15年，因此没有长期保障。

“初步估计这三个人群可能有八百万到一千万的样子，他们有了养老保障，从制度上我们就把城镇老年人全覆盖了。”

现在初步研究的是一个兜底的办法，不一定是个完整的制度，“把握的原则是要略低于基本养老保险水平，高于城市居民最低生活保障水平，大概在这个空间里来确定。这样养老、医疗、工伤、失业从制度上就做到全覆盖了。我们要先有制度保障，再解决水平高低问题。”

当务之急是对社会福利政策实行重大调整，“目前取得基本共识的是福利津贴制度，也就是我们在推动的高龄津贴。现在有5000多万老人领退休金，2000多万拿低保，还有500多万人是"五保户";如果退休金加上低保、五保和新型农村养老保险，全部大概是8000万左右的老人能够老有所养。”

此外，中国年龄在80岁以上的老人有1800万，如果能将其全部覆盖，全国大体就能有1亿左右的老年人算是“老有所养”。